李适时

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，完善立法体制。这是党中央从建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标出发，在中国特色社会主义法律体系已经形成的新的历史起点上提出的一项重要的制度建设要求，对形成完备的法律法规体系，加强和改进立法工作，提高立法质量，坚持立法先行、发挥立法的引领和推动作用，全面推进依法治国，意义重大。

充分认识完善立法体制对加强和改进立法工作的重要意义

立法体制是关于立法机关的设置、立法权限的划分以及立法权运行的基本原则和基本制度的总称。我国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家，但各地经济社会发展很不平衡。从这一基本国情出发，我国1982年宪法确立了统一又分层次的立法体制。2000年，全国人民代表大会通过立法法，对全国人大与国务院、中央与地方的立法权限划分、立法程序、法的适用规范和备案审查作出全面规范。随着经济社会的发展和全面深化改革的推进，现行立法体制也出现一些不相适应的问题，需要加以完善。

充分发挥立法的引领和推动作用，要求完善立法体制。当前，改革发展对立法的要求已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。《决定》明确提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。这就要求，凡是改革举措涉及法律立改废的，及时启动立法程序；立法条件暂不成熟而实践又迫切需要的，由有关方面提请全国人大常委会通过授权的方式先行先试，待条件成熟，再及时制定或者修改法律。适应这一要求，必须完善立法体制，增强立法工作的主动性和及时性。

推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，要求完善立法体制。在中国特色社会主义法律体系已经形成的新起点上，党的十八大、十八届三中和四中全会都对完善法律体系、提高立法质量提出了明确要求。同时，广大人民群众对通过法治实现社会公平正义、解决发展中实际问题的期望值越来越高，对立法的评价标准已经是好不好、管不管用、能不能解决问题。衡量立法质量的高低，要看法律是否反映客观规律、符合人民意愿、解决实际问题。这就要求完善立法体制，进一步推进科学立法、民主立法，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，立良善之法，立管用之法，增强立法的针对性和可操作性。

解决立法工作中存在的突出问题，要求完善立法体制。同新形势新任务对立法工作的要求相比，当前立法工作还存在一些不相适应的问题。例如，有的法律法规准确反映客观规律和人民意愿不够，针对性、实用性、可操作性不强；有些重要领域的法律法规还有缺失，有的没有因形势变化而及时修改；法律、行政法规、地方性法规、规章之间不够协调等。解决这些问题，需要在党的领导下，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，完善立法体制，合理配置立法资源，明确划分各层级立法权限，进一步完善立法程序、规范立法活动，综合运用立改废释多种方式，加强重点领域立法，及时完善现行法律法规，增强立法的系统性和有效性。

加强党对立法工作的领导，是完善立法体制的核心和根本

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的政治保证。加强党对立法工作的领导，就是要确保党集中了人民意愿的主张通过国家立法机关、按照法律程序转变为国家意志，使之成为全社会一体遵循的行为规范和准则。

立法涉及重大体制和重大政策调整等重大问题的，必须报党中央讨论决定。党中央对国家立法工作的领导主要实行政治即方针政策的领导，立法就是从制度和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。立法中涉及重大体制和重大政策调整的，决策权在党中央，必须由党中央统筹协调，经党中央讨论决定，以确保重大立法决策体现党的主张和人民的共同意愿。比如，涉及国家机构和政治制度、基本经济制度、基本人权、国家安全等方面法律的制定或修改，如制定立法法、合同法、物权法、公司法、企业破产法，修改选举法、刑事诉讼法等法律，都是由全国人大常委会党组就有关重大问题向党中央报告、由党中央讨论决定。有些问题虽不涉及重大体制和重大政策调整，但社会高度关注、各方面意见分歧较大、难以协调形成共识，也是由全国人大常委会党组向党中央报告、由党中央决策。同时，全国人大常委会编制的每届立法规划，涉及一个时期通过立法贯彻落实党中央的重大战略决策和重大方针政策的安排和部署，也要报党中央批准。此外，在实际工作中，国务院有关方面在起草法律过程中遇有重大问题，也是由国务院报告党中央作出决策。

党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。宪法是党领导人民依照法定程序制定的，是新时期党和国家中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法治上的最高体现，是国家的根本大法。宪法的修改是国家的重大政治活动，必须在党中央领导下、依照法定修宪程序进行。新中国成立以来，修改宪法的建议历来都是由党中央提出的。比如，1982年宪法的4次修改都是由中央政治局提出修改宪法的意见、提请中央全会讨论通过后，以中共中央名义向全国人大提出修改宪法的建议，经法定程序由全国人大常委会向全国人民代表大会提出宪法修正案草案的。

完善立法体制的主要举措

为落实立法先行，发挥立法的引领和推动作用，加强和改进立法工作，提高立法质量，《决定》就完善立法体制提出了一系列举措。

发挥人大在立法中的主导作用。立法是一项综合性很强的工作，人大的主导作用应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。《决定》要求，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。一是通过每届任期的立法规划、年度立法计划，加强对立法工作的统筹安排。人大常委会在编制立法规划和立法工作计划时，应当围绕党和国家工作大局，着力通过立法推动落实党中央的重大决策部署，加强涉及经济社会发展全局的重要领域立法，广泛征求意见，科学论证评估，对各方面提出的立法需求进行通盘考虑、总体设计，增强立法的针对性、及时性和系统性。全国人大常委会有关工作机构应当积极督促、推动有关方面落实立法规划和年度立法工作计划。二是加强和改进法律起草机制。《决定》指出，建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。探索和逐步形成立法机关主导，有关部门参加，专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与起草法律法规草案的工作机制，有利于使各方面的意见和关切得到充分表达，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识，也有利于加快立法进度、提高立法质量。同时，由有关部门起草的法律草案，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与法律草案的起草工作。对专业性较强的法律，还可以探索委托有关专业单位研究提出方案。三是努力建设一支适应新形势新要求的立法工作队伍。《决定》对建设高素质法治专门队伍包括立法工作队伍提出了要求。这就要求我们下大气力在思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准等方面加强立法工作队伍建设，完善立法工作人才选拔任用、激励保障等机制，积极推进干部交流。《决定》提出，增加有法治实践经验的专职常委比例。这是加强人大及其常委会履职能力建设的重要组织举措，也是进一步加强和改进立法工作、提高立法质量的客观要求。《决定》还提出，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。这也是加强立法队伍建设、增强立法能力的重要措施。此外，发挥人大在立法中的主导作用，还要增加人民代表大会审议法律草案的次数，充分发挥人民代表大会的立法职能；创新和完善各级人大代表参与立法工作的机制，充分发挥人大代表在立法中的作用。

加强和改进政府立法制度建设。一是完善行政法规、规章制定程序，完善公民参与政府立法机制。要按照《决定》要求，不断完善有关程序。完善公众参与政府立法的制度和机制，增强政府立法的公开性、透明性，行政法规和规章草案一般要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。加强政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用，涉及重大意见分歧、达不成一致意见的，要及时报请本级人民政府决定。积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。二是建立由专门的法制机构组织起草法律法规的工作机制。《决定》提出，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。起草过程中既要注意赋予行政机关依法行使职权的必要的权力和手段，又要明晰法定责任，防止部门争权推责，加强对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力。

明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上防止部门利益和地方保护主义法律化。为了防止立法工作中存在的部门利益和地方保护主义法律化的问题，《决定》提出，明确立法权力边界。法律法规以及规章的起草制定，要严格依照立法法规定的立法原则和立法权限进行，从国家整体利益出发，科学合理地规定国家机关的权力和责任。下一步，还要通过立法法的修改，进一步明确不同立法主体的立法权限。国务院部门制定规章，没有法律、行政法规依据，不得增加公民、法人和其他组织的义务，不得扩大本部门的权力、减少本部门的法定职责。还要完善授权立法制度，全国人大及其常委会的授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则。

完善立法协调沟通机制。立法涉及权利利益关系的调整，立法过程也是不同利益群体间的协商过程。因此，必须加强立法协调沟通，理顺各部门、各工作环节之间的关系，及时解决立法中的重大分歧。在法律的立项、起草和审议的各环节，起草单位和立法机关要广泛听取并认真研究各方面的意见。对于立法中的重点难点问题和部门间意见分歧较大的重要立法事项，牵头起草单位要在深入研究、充分论证的基础上，加强与有关方面的协商沟通，共同研究解决，努力取得共识；必要时，由决策机关邀请有关专家或者委托社会机构对有关问题进行第三方评估，也可以对一些有重大意见分歧的问题，提出若干解决方案，充分听取各方意见后及时作出决定。

加强法律解释工作。《决定》要求，加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。解释法律是宪法赋予全国人大常委会的重要职权，也是加强和改进立法工作、保证法律有效实施的重要内容。法律解释具有针对性强、反应及时、便于操作的特点，可以根据改革要求和法律实施的实际情况，及时对法律规定的含义和适用予以明确，从而保证重大改革依法有序进行。例如，2014年4月，全国人大常委会根据司法实践中的情况和改革的需要，通过关于刑法、刑事诉讼法有关规定的7个法律解释，对有关法律适用问题予以明确。法律解释出台后，各方面普遍给予好评，取得良好的法律和社会效果。

明确地方立法权限和范围。立法权限划分是立法体制的核心内容。我国宪法、地方组织法和立法法规定，有关地方人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。具体包括：为执行法律、行政法规的规定需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项；属于地方事务需要制定地方性法规的事项；国家专属立法权之外的事项，在法律、行政法规尚未制定的情况下，可以先行制定地方性法规。同时，我国行政处罚法、行政许可法和行政强制法对地方立法的相关设定权也作了规定。近年来，一些地方提出赋予地方更大的立法权。对此要总结经验、认真研究。总的精神是，进一步明确地方立法权限，地方立法要确保中央方针政策和国家法律、行政法规在本地区的有效实施，加强对本地区事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务管理，维护市场秩序和社会安定，促进本地区经济和社会事业发展。

依法赋予设区的市地方立法权。随着各地经济社会的发展和城镇化建设的推进，设区的市在城市建设、市容卫生、环境保护等方面普遍有制定地方性法规的客观需求。实际情况是，目前我国除了立法法规定的省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，还有233个其他设区的市没有地方立法权。党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的较大的市数量。《决定》进一步明确提出依法赋予设区的市地方立法权。这就要求遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方主动性和积极性原则，通过修改立法法赋予设区的市地方立法权。这项工作政治性强、涉及面广，需要积极稳妥地推进。可以考虑在界定地方立法权限和范围、加强立法监督的前提下，有步骤地实施。具体步骤和时间可由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况及其立法工作机构能力等因素确定。